מעמדו של מזכיר/מנכ"ל הרשות המקומית אל מול מעמדו הנישא של גזבר הרשות

מעמדו של גזבר הרשות המקומית בישראל חזק ללא תקדים לעומת שאר מדינות העולם המערבי. באופן מפתיע, בחלק ממדינות העולם המערבי, תפקיד כזה לא קיים כלל. באותן מדינות עומדת מחלקה כלכלית לרשותו של מנכ"ל הרשות המקומית  או מקבילו ועל פי דרישתו מועברים נתונים וניירות עבודה.

במדינות אחרות, בהן קיים תפקיד הגזבר (בד"כ מוגדר כ - CFO - (Chief financial officer, תפקידו של הגזבר מצטמצם להיבטים הקבועים בחוק ובכל מקרה הכפיפות היא למנכ"ל / מזכיר הרשות (בד"כ מוגדר כ – Clerk).

מדוע, אם כן, ההיררכיה בישראל כה שונה? האם הסביבה הניהולית כפי שנוצרה במהלך השנים או התרבות הישראלית?

מאת: גיל ליטוב, יו"ר איגוד המזכירים והמנכ"לים, מזכיר וגזבר המועצה המקומית בית אריה (דצמבר, 2011)

--------------------------------------------------------

במדינת "נערי האוצר" אי אפשר להיות מופתעים ממעמדו הרם של גזבר הרשות המקומית בהיררכיה המוניציפאלית.

במאמרי זה אנסה, ולו במעט, לערער את הקביעה המושרשת כל כך בהוויה של השלטון המקומי בישראל שמעניקה לגזבר הרשות המקומית כוח ללא תקדים בעולם המערבי. מדוע נוצר מרכז כובד בעוצמה כל כך גדולה ואיפה מקומם ההיררכי של  שאר הבכירים בשלטון המקומי.

הסיבה הראשונה, למיטב הבנתי, היא היסטורית. בהנהלה הביצועית של הרשות המקומית עומדים בראש ובראשונה – ראש הרשות וסגניו, אם יש כאלו בשכר, ואחריהם גזבר הרשות, המנכ"ל והמזכיר. כמובן שגם מנהלי אגפים נכללים בהנהלה הביצועית של הרשות, אלא שאלו מכווני מטרה לאגפיהם בלבד ולכאורה, שאר פעילויות הרשות אינם מעניינם. למעשה, שלושה בעלי תפקידים בלבד (בד"כ משמש אדם אחד כמנכ"ל ומזכיר הרשות) מוגדרים בהנהלת הרשות ככאלו שעניינם לא מכוון למחלקה או אגף מסוימים ותפקידם עובר כחוט השני ונשזר בכל מחלקות ואגפי הרשות: ראש הרשות, גזבר הרשות ומנכ"ל (מזכיר) הרשות.

בעבר, כאשר אוישו התפקידים הבכירים ברשות המקומית, נבחרו למשרת הגזבר, בד"כ, בעלי תואר ראשון לפחות, כי התפקיד היה מוגדר כמקצועי. לעומת זאת, לצורך איוש משרת המזכיר או המנכ"ל לא היה צורך בתואר אקדמי (מנכ"לים הם תצורה חדשה, יחסית, בשלטון המקומי בישראל).

אופן איוש התפקידים הבכירים בעבר היה נדבך ראשון להעדפתו של הגזבר בהיררכיה המוניציפאלית. את משרת הגזבר תפסו אנשים משכילים שיכולותיהם באו לידי ביטוי בהעדפתם.

סיבה שנייה קשורה לרגולציה החלשה, שלא לומר לרגולציה שכמעט לא הייתה קיימת שהושתה על הרשויות המקומיות עד תחילת שנות ה – 2000. תקציב הרשות, ברוב המקרים, היווה המלצה בלבד. ראש הרשות וגזברה הם אלו שהחליטו מהם סדרי העדיפויות ללא כל קשר למקורות שעמדו לרשות הרשות ואפילו ללא קשר לתקציב שאושר במליאת מועצת הרשות המקומית. מנגנוני השכר פעלו, גם הם,  תחת ביקורת חלשה ביותר. בסיכומו של יום, ראש הרשות והגזבר נהגו ככל העולה על רוחם מבחינה תקציבית ואדמיניסטרטיבית. הגזבר למעשה החליט מה יבוצע ומה לא יבוצע על פי השקפת עולמו ולא על פי השקפת העולם הניבטת מתקציב הרשות המקומית. בתקופה זו – כוחו של הגזבר הלך והתעצם. הוא למעשה היה הקובע ברשות, כל עוד לא קיבל הנחיה אחרת מראש הרשות.

הרגולציה העמוקה בימים אלו שתחילתה בתחילת שנות ה-2000 מחלישה, לעניות דעתי, את מעמדו של גזבר הרשות. חריגות תקציביות, העסקת כוח אדם וביצוע פעולות לא מאושרות בתקציב הרשות לא עוברות לסדר היום. גזבר הרשות נדרש להם לעיתים בתהליך של "חיוב אישי".

נוכל לראות בבירור את העלייה במעמדו של מנכ"ל / מזכיר הרשות המקומית עם העמקת הרגולציה והיחלשות מעמדו של גזבר המועצה באותה תקופה.

היעדרם של קריטריונים ברורים, כפי שנקבעו במספר חוזרי מנכ"ל ובפסיקות של בג"צ בעשור האחרון,לחלוקה תקציבית בין גורמים במהלך השנים, הביאה את גזבר הרשות לעמוד בצומת דרכים ובנקודת זמן לאורך שנת התקציב בה מקבל הגזבר אחריות ומקבל החלטות לחלוקת משאבים, ללא קריטריונים ידועים לכל. זוהי הסיבה השלישית שהביאה להעצמת כוחו של הגזבר – כורח הנסיבות.

גם היום נותר בידי גזבר הרשות הכוח להחליט למי להעביר תקציבים ראשון ולמי אחרון. בעת חוסר משאבים נזילים מקבל הגזבר מידי יום החלטות על תנאי תשלום שונים לספקים ונותני שירותים שונים. החלטות אלו מקרינות באופן מהותי ביותר על ביצוע הפעולות ברשות. נותני שירותים שמקבלים את התשלום המגיע להם במועד יתנו שירות טוב יותר מהאחרים וכך מתקיים מרוץ של מנהלי המחלקות והאגפים אל ליבו של גזבר הרשות לתעדף את ספקיהם. נראה, שנקודת חולשה זו במערכת המוניציפאלית היא הקשה מכולם לפתרון.

הסיבה הרביעית והאחרונה קשורה לתרבות הישראלית. זוהי תרבות הדיון, קבלת ההחלטות והאסרטיביות. אני בוחר לא לפרט בעניין זה. פשוט גדלנו וחונכנו על האמרות: "בעל המאה הוא בעל הדעה" כמו גם "מה שלא הולך בכוח – הולך בעוד יותר כוח".

סיכומו של דבר: התהליכים בשלטון המקומי מביאים להפחתת כוחו הריכוזי והייחודי של גזבר הרשות ולהעלאת כוחו, הטבעי והמוגדר, של מנכ"ל או מזכיר הרשות המקומית. יתכן שכוחו של גזבר הרשות היה חלק מתהליך טבעי של התהוותה של מדינה וחלק והתהוותו של מנהל ציבורי ושלטון מקומי במדינה חדשה. יתכן גם שהגענו לשלב בו כל בכיר בשלטון המקומי יהיה אחראי על תחומו ומספר מוקדי כוח מקצועיים יתחילו לנהל את הרשות המקומית שבראשם המנהל הכללי.

 

 

 

 

 

עבור לתוכן העמוד