מצוינות בניהול המוניציפאלי - הקשיים ביישום

מצוינות בניהול המוניציפאלי - הקשיים ביישום

גיל ליטוב, מזכיר וגזבר מועצה מקומית בית אריה

(Lgil@beit-arye.co.il)

 

 דרכי המקצועית בשלטון המקומי החלה עם מנויי לתפקיד גזבר המועצה המקומית נתיבות (היום כבר עיר) בתחילת שנות ה-90. גם לפני זה עבדתי בתחום המוניציפאלי במסגרת משרד רואי חשבון שעסק, בעיקר, ברשויות מקומיות. הנסיון שלי, אם כן, סוקר למעלה משני עשורים מלאים.

בכל שנות עבודתי נמצא השלטון המקומי בישראל במרכזו של משבר הפורץ במחזוריות מידי מספר שנים. הסיבות למשבר ברשויות המקומיות נובעות ככל הנראה מסיבות פנימיות כמו ניהול כושל וסיבות חיצוניות כמו ריבוי משימות, הקטנת מענקי מדינה וביזור סמכויות באמצעות העברת סמכויות תפעוליות לרשויות המקומיות. המשברים, שתוצאותיהם היו בעיקרם משברים פיסקאליים, הביאו את הרשויות המקומיות, אם מבחירה ואם מתוך אילוץ שנכפה על ידי השלטון המרכזי באמצעות תוכניות הבראה, לחיפוש אחר דרכי ניהול ותהליכי עבודה שונים[1].

המאמר לא מנסה לבחון או לקבוע אילו מהגורמים "אשמים" יותר במשברים המחזוריים: האם אלו היושבים במערכות השלטון המרכזי ומכתיבים את מדיניות חלוקת המשאבים, העברת הסמכויות  מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי והכל תוך העלאת רמת רגולציה מתמדת או אלו המאיישים משרות בכירות בשלטון המקומי, כלומר ראשי ערים, גזברי הרשויות, מזכירי ומנכלי הרשויות שגם אליהם מופנים חיצי ביקורת על התנהלות לא ראויה. המאמר מנסה להתמודד עם האופן בו מנסים להתמודד גורמי השלטון המקומי ובעיקר מזכירי ומנכלי הרשויות המקומיות והאופן בו הם נערכים ומקיימים ניהול מצוין בשלטון המקומי בסביבה נתונה.

החל משנות השמונים של המאה העשרים ארגונים ציבוריים ככלל ורשויות מקומיות בפרט נתונים לשינויים מבניים הנובעים מרפורמות מקיפות של המגזר הציבורי[2]. רפורמות אלו     מכונות הניהול הציבורי החדש (NPM). זוהי תפיסה ניהולית שמאופיינת כמכלול של מעברים ארגוניים, ניהוליים וערכיים שביניהם: מעבר מריכוזיות לביזוריות, מאדמיניסטרציה של ניהול שוטף לניהול אסטרטגי, מניהול מוטה תשומות  לניהול מוטה תוצאות, מעולם מתוקצב לעולם  כלכלי, מיצור שירותים להסדרת שירותים מדיווחיות טכנית לשקיפות ארגונית וציבורית. האתגרים הניהוליים שמציב הניהול הציבורי החדש למנהיגות ולבעלי התפקידים הבכירים ברשויות המקומיות אינם מסתפקים בדרישה המסורתית לספק שירותיים איכותיים באפקטיביות, אלא מצריכים שינוי בתפיסת התפקיד ובאסטרטגיות הניהול שהיו נהוגות מזה שנים. שינוי מהותי זה מתואר כמעבר משלטון מקומי למשילות מקומית (Local Governance).

המעבר לניהול הציבורי החדש ובעיקר המעבר מניהול מוטה תשומות (תקציבים) לניהול מוטה תוצאות הביא למספר קונפליקטים שהרשויות נדרשו להם: ראשית, יעילות המזוהה עם הניהול הציבורי החדש התבטאה ברמת שירות נמוכה, רמת שכר נמוכה והעסקת פחות עובדים (לעיתים באמצעות הפרטות מסיביות) ושנית,  לאימוץ עקרונות המגזר העסקי יש לעיתים ניגוד אינטרסים עם חיזוק עקרון הצדק החברתי.

בנוסף לאמור לעיל בדבר קשיי השלטון המקומי בעידן של הניהול הציבורי החדש נדרשו הרשויות המקומיות לספק שירותים איכותיים יותר ואף שירותים חדשים שבעבר היו מסופקים על ידי השלטון המרכזי. הדרישות והציפיות הגבוהות הועלו ומועלות הן מצד השלטון המרכזי – קרי, משרדי הממשלה והן מצד התושבים. יחד עם העלאת הדרישות, נמנע השלטון המרכזי מלספק את המשאבים והתקציבים הנדרשים לצורך השבחת השירותים; יתרה מכך השלטון המרכזי אף הקטין את נתח התקציב המיועד לשלטון המקומי[3].

נושאי התפקידים הבכירים ברשויות המקומיות, בראשם ראשי הרשויות ולאחר מכן מזכירי/מנכלי הרשויות והגזברים מנסים ללא הרף לשפר את היעילות והאפקטיביות במתן שירותים ציבוריים איכותיים, שיפור שיטות הניהול ושיפור תהליכי קבלת ההחלטות, הגברת התחרות בין מספקי השירותים, דרישה עצמית מוגברת מבכירי הרשות המקומית למקצועיות, ערכיות ואחריותיות (Accountability) ונסיון להגברת שיתוף האזרחים בקבלת ההחלטות, בעיקר באמצעות הגדלת משקלם המספרי והסגולי בוועדות הרשות.

הרשות המקומית הופכת מספקית ישירה ובלבדית של שירותים לגוף מתכלל (Itegrator) העוסק בהגדרת הצרכים של הקהילה, בקביעת סדרי עדיפויות, בהגדרת סטנדרטים של איכות השירותים ובהאצלת מתן השירותים לאזרחים באמצעות גורם שלישי[4] (הפרטה ו/או המגזר השלישי). תפיסת תפקיד זו מדגישה את תפקידו של השלטון המקומי כמנהיג הקהילה ולא רק כמנהל אדמיניסטרטיבי שלה.

הדרישות הגוברות ועולות מצד השלטון המרכזי והאזרחים לאספקת שירותים איכותיים ומקיפים יותר, כאמור, לצד צמצום הנתח התקציבי שמועבר מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי מחייבים את מנהיגי ובכירי השלטון המקומי להסתמך על גיוס עצמי של משאבים ומקורות מימון אחרים.

הניהול הציבורי החדש אכן הציב אתגרים חדשים ודרש מיומנויות שלא היו תמיד בידי בכירי השלטון המקומי. חלק מהרשויות נמצאו לא מוכנות לאתגרים החדשים ולמציאות המשתנה ובחלק מהרשויות לא הצליחו לגשר על הפער בין ההתארגנות הארגונית לצרכים החדשים. דרך אגב, התופעה והמגמה היו נחלת כל העולם המערבי-דמוקרטי.

ההסתגלות לעולם השלטון המקומי המודרני – החדש, מחייב עם כן, רפורמות. חלקן מהרפורמות צריכות שיבואו מהשלטון המרכזי באמצעות שינוי ברגולציה ושינוי חקיקה, חלקן צריך לבוא מצד הרשויות המקומיות (הכשרת עובדים קליטת עובדים חדשים מיומנים יותר ומשכילים יותר) וחלקן צריך לבוא באמצעות שיתוף פעולה בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי (העמקת תיאום ושיתוף פעולה).

השינויים המצופים הם[5]:

א.      סמכות ואחריות: בעשרים השנים האחרונות אנחנו עדים להעברת אחריות כמעט בכל תחומי החיים מהשלטון המרכזי לרשויות המקומיות. ראוי שלהעברת אחריות זו תצורף הגדלת והגדרת סמכות באמצעות חקיקה. הגדרת הסמכות צריכה לתחום את סמכותה של הרשות המקומית וגם לקבוע את חלוקת הסמכות והאחריות בתוך הרשות המקומית. הכוונה בעיקר להגדרת סמכויות בין נבחרים לבכירים (מנכ"לים, מזכירים, גזברים ומהנדסים). העברת האחריות ללא הסמכות מקבלת משנה תוקף ביישום מסיבי ביותר, בין היתר  של מנגנון החיוב האישי לבכירי השלטון המקומי.

 

ב.       העמקת התיאום בין רשויות מקומיות: היום ברור לכל שחלק מהגבולות בין הרשויות המקומיות הן גבולות ששורטטו ללא מחשבה כלכלית, עסקית או פונקציונאלית. לכן, שיתופי פעולה בין רשויות יביאו להגדלת תפוקה ולטיוב השירותים.

ג.       תקצוב על פי תפוקות: קברניטי השלטון המקומי צריכים לתקצב בהתאם להגדרת מטרות ויעדים. תקצוב מסוג זה יצמצם מפגעים ויאפשר לרשות להעריך בזמן אמת את מידת עמידתה ביעדים שהוגדרו מראש.

ד.      ניצול מקורות עצמאיים לשיפור מצבה הכלכלי של הרשות המקומית: מנהיגי הרשויות המקומיות ואנשי המקצוע חייבם לחפש ולשאוף ללא הרף למציאת מקורות חדשים ובלתי תלויים בשלטון המרכזי לצמיחה ולהשגת מטרות בעיקר באמצעות  הפרטות וניצול יעיל של אמצעי הייצור.

ה.      תכנון אסטרטגי פנים - ערוני: העמקת והרחבת התכנון האסטרטגי ברשויות המקומיות, יסייע להן בקביעת יעדים ארוכי טווח ועיצוב תוכניות פיתוח בתחומים שונים, החל בתחבורה וכלה בביוב, רווחה וחינוך.

ו.        הסדרת מערכת היחסים בין נבחרי הרשות לבין פקידיה: מחקרים בתחום מלמדים כי יחסים מעורערים או לא מוסדרים גורמים לחוסר יעילות, בזבוז כספים, שחיקה בנורמות התנהגות ופגיעה בדימוי של הרשות בעיני התושבים.

אפשרות מוצלחת ביותר להסדרת היחסים בתוך הארגון הם באמצעות תהליך של כתיבת קוד אתי, הטמעתו ויישומו לאורך שנים.

לסיכום, האתגרים העומדים בפני מזכירי ומנכ"לי הרשויות המקומית, כמו גם בפני שאר בעלי התפקידים הבכירים, הם רבים ובעיקר מגוונים ודורשים מקצועיות והשכלה נרחבים. בחודשים האחרונים, יזמתי מהלך, בשיתוף המרכז לשלטון מקומי,  של תכנון קורס למזכירים ומנכ"לים בשלטון המקומי. היוזמה היא חלק מיוזמה ומגמה רחבת היקף של איגוד המזכירים והמנכ"לים ברשויות המקומיות לשדרוג מצויינותם של בעלי התפקידים הבכירים בשלטון המקומי ולאלו שרוצים להשתבץ בעתיד בתפקידים בכירים. בקורס ילמדו, בחלק ניכר מהשיעורים, נושאי משרה בכירים בשלטון המקומי  שצברו נסיון רב שנים.

 

 

 

 

 

 

 



[1] "הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה  (דהן ובן בסט, 2008 ).

[2] "הדור הרביעי: שלטון חדש לישראל" (בן אליא, 2004)

[3] The Measurement Of Turnaround Management Strategies In The Local Authorities" (Beeri, 2009)"

[4] "הבראת רשויות מקומיות כושלות בישראל: מבט משווה לאור הניסיון האנגלי (בארי, 2009).

[5] נייר עמדה "100 הימים הראשונים – המלצות לרפורמות מבניות ברשות המחוקקת, בשירות הציבורי ובשלטון המקומי" בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה (נחמיאס, אזרחי ואחרים, 1999).

עבור לתוכן העמוד